LA COPARTICIPACIÓN Y EL JUEGO DE LA PERINOLA

La discusión por la coparticipación federal es, sin dudas, unas de las más álgidas e intrincadas de la escena política nacional; y en no pocos casos encubre, so pretexto del federalismo, discursos que ocultan la propia incapacidad para gestionar, o exponen una particular visión de lo que debe ser un proyecto de país.

Florecen en torno al tema mitos y zonceras generalizadamente difundidos -como esos de que, si un gobernador se pelea con el presidente, no le van a mandar la plata; o que se reparte según el capricho de alguien-, junto a otros más elaborados, pero no menos peligrosos.

Por aquí en Santa Fe -y en muchas de las provincias más ricas de la llamada pampa húmeda- es frecuente escuchar “la provincia aporta tanto, y no le devuelven en la misma medida”.

La muletilla atraviesa los alineamientos partidarios, y es común oírla tanto del gobernador Binner o el senador Giustiniani, como de los ex gobernadores y hoy referentes del denominado “peronismo”, Jorge Obeid o Carlos Reutemann.

Según esa idea, el aporte de cada provincia a la riqueza nacional (lo que sería el Producto Bruto Geográfico) debería verse directamente reflejado en los recursos que percibe en el marco del régimen de coparticipación federal de impuestos.

Habrá que empezar por decir que la Nación no es un ente abstracto separado del conjunto de las provincias en los planos del espacio y el tiempo, y ese Producto Bruto Geográfico se conforma (como el PBI en su conjunto) con el producto de los bienes, servicios, inversiones y gastos del sector privado, más los del sector público incluyendo en éste al Estado nacional.

Además esa diferente contribución de las distintas regiones del país a la riqueza nacional responde a la perduración de un determinado modelo de desarrollo (el primario agroexportador, sobre cuya estructura poblacional y de servicios e infraestructura se montó luego el de industrialización por sustitución de importaciones), con tendencias que vienen desde lejos y no son sencillas de revertir; menos aun con planteos como el que impugnamos.   

La simpleza de la idea que cuestionamos -como todas las ideas simples- encierra su orfandad conceptual, y para demostrarlo, traslademos el mismo parámetro a los contribuyentes (personas físicas o empresas) que pagan impuestos al Estado, por cualquier concepto y en cualquiera de sus niveles (nacional, provincial o municipal).

Pensemos por ejemplo en Gregorio Pérez Companc, Amalia Lacroze de Fortabat o Gustavo Grobbocopatel diciendo: “yo pagué millones de impuestos el año pasado, y el Estado no me hizo una autopista para mí solo”, o cosas por el estilo.

Por reducción al absurdo, lo que tratamos de demostrar es que los impuestos tienen -en más de un aspecto- una finalidad redistributiva de la riqueza dentro de una sociedad, tanto por estratos sociales -se dice que un sistema es progresivo en ese aspecto cuando los que más tienen, más pagan-, como por regiones geográficas, como un elemento equilibrador del desarrollo.

Es decir algo bastante más complejo que un azaroso juego de la perinola, donde unos pueden llegar a poner todo, pero con la condición de sacar en la misma medida, y otros no recibir nada.

Pero a esta altura del análisis, sería bueno aclarar como funciona la copartipación federal a las provincias de los impuestos directos (por ejemplo Ganancias) o indirectos (por ejemplo el IVA) que recauda el Estado nacional.

Básicamente está regida por la Ley 23.548, sancionada durante el gobierno de Alfonsín, y que vino a reemplazar a la 20.221 dictada por la dictadura de Lanusse cuando se retiraba del poder luego del triunfo de  Cámpora, y con esquemas similares: se define cuáles son los impuestos a coparticipar (todos los nacionales directos e indirectos, excepto los que tengan en todo o en parte afectación a fines específicos y excluídos los derechos de exportación que son exclusivos de la Nación), se establece lo que se llama la distribución primaria (cuanto le corresponde al Estado nacional, cuanto a las provincias en su conjunto y cuanto se destina a un Fondo de Desarrollo Regional) y la distribución secundaria (es decir cuanto le corresponde a cada provincia del 100 % que les toca al conjunto de los estados provinciales).

También se establece un órgano de interpretación y aplicación (la Comisión Federal de Impuestos), donde las provincias y la Nación tienen representantes, pautas sobre liquidación y cálculo de los impuestos provinciales como Ingresos Brutos y Sellos (para evitar casos de doble imposición), y el criterio de automaticidad de las transferencias, es decir que por intermedio del Banco Nación, las provincias reciben directamente en sus cuentas los fondos a medida que la AFIP los va recaudando, todos los días.

Este último elemento -que derriba el mito del "cierre del grifo" cuando hay peleas entre gobiernos nacionales y provinciales de diferente signo- es tan central en el régimen, que en la reforma de 1994 fue expresamente incorporado al texto de la Constitución Nacional (artículo 75 inciso 2º segundo párrafo).

Eso es el sistema en líneas generales, y sobre esas pautas impactan tanto los famosos pactos fiscales firmados durante los gobiernos de Menem y De La Rúa, (uno de ellos, el que autoriza a detraer de la masa coparticipable el 15 % para destinarlo a solventar el sistema de seguridad social), como las diferentes leyes del Congreso que crearon afectaciones específicas de determinados impuestos, como fue en su momento el caso de la Ley de Financiamiento Educativo 26.075, que permitió que el país alcanzara este año una inversión del 6,47 % del PBI en materia de educación.

Respecto del famoso 15 % que se destina a la ANSES, es bueno aclarar algo que al gobierno provincial y a no pocos medios se les olvida con frecuencia: la Nación también aporta esos fondos, porque se detraen del total de la masa coparticipable, y debe hacerlo porque el sistema previsional no puede financiarse con sus propios recursos (aportes personales y contribuciones patronales), algo que por ejemplo obviaron quienes plantearon este año el 82 % móvil para los jubilados.

Pero volvamos al "pongo tanto, me dan menos": ese reclamo apunta por un lado a la discusión Nación-provincias en el reparto de la torta (la distribución primaria), pero por el otro impacta en la discusión entre las provincias por la parte que le corresponde a cada una (la distribución secundaria).

En relación a la primera cuestión, el planteo obvia dos aspectos fundamentales: 

a) exige discutir a fondo los roles que Nación y provincias han asumido a su cargo; algo que ha variado fundamentalmente respecto del Estado nacional desde el 2003, por ejemplo en materia de ampliación de la cobertura previsional o de  mantenimiento del superávit fiscal o la acumulación de reservas en el Banco Central como herramientas de política macroeconómica; nuevos o ampliados roles que demandan mayores recursos,

b) el sistema de coparticipación no permite a ese nivel soluciones "individuales" para determinada provincia (por ejemplo Santa Fe): la Constitución reformada en 1994 (artículo 75 inciso 2º párrafo cuarto) exige para eso una nueva ley de coparticipación, con características de convenio entre el Estado nacional y las 24 jurisdicciones provinciales (incluida la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), aprobada con mayoría calificada en ambas Cámaras del Congreso.

La segunda cuestión, que nos remite directamente a la distribución secundaria, tiene vinculación íntima con el modelo de desarrollo pensado para el país, sea uno que corrija los desequilibrios regionales existentes, u otro que, por el contrario, los profundice.

Los indicadores de distribución secundaria asignados a cada provincia adoptados en la ley vigente (a diferencia de la Ley 20.221 que trataba de establecer algunos criterios objetivos) reflejan la particular y concreta distribución de las transferencias a cada Estado provincial en ese momento, y la situación de debilidad política del radicalismo (la ley se sancionó luego de su amplia derrota en las elecciones del 6 de septiembre de 1987), que llevó por ejemplo a que la provincia de Buenos Aires que entonces gobernaba la UCR, fuera seriamente perjudicada en el reparto; pese a ser, por lejos, la que mayor aporte hace al Producto Bruto Interno (PBI) del país en su conjunto.

Si bien los indicadores de distribución no están directamente vinculados a la población de cada provincia, a partir de las cifras del Censo Nacional de Población y Vivienda recientemente conocidas, y de las que corresponden a los recursos de coparticipación transferidos a las provincias en lo que va del año, vamos a explicar con ejemplos por que razón el criterio de la perinola, en esta materia, sirve de poco.

Si se toma la cifra global de transferencias de coparticipación de la Nación al conjunto de las provincias, y luego se aplica a ella el porcentaje de distribución secundaria que le corresponde a cada provincia se sabrá cuanto dinero recibe por esa vía; y si a esa suma se la divide por su población, se puede estimar cuanto le toca a cada habitante de esa provincia, de coparticipación federal.

A través de ese método podemos saber, por ejemplo, que cada habitante de la provincia de Buenos Aires recibirá este año (en cifras redondas) 1391 pesos de coparticipación federal, mientras que a cada santafesino le corresponderán 2928 pesos, o sea más del doble. Scioli podría pensar ¿de qué se queja entonces Binner?

Prueben sacar ustedes mismos los valores por habitante que corresponden a cada provincia siguiendo este método: 1) tomen la cifra global de fondos transferidos (100.872 millones), 2) divídanla por 100 y multipliquen el resultado por el indicador de distribución secundaria que corresponde a cada provincia (que está en el artículo 4 de la Ley 23.548 a la que llegan por el enlace de éste post), 3) al resultado divídanlo por la población de cada provincia (que la sacan del enlace al portal del Censo 2010) y listo.

Desde acá les damos las cifras de la Capital Federal (862 pesos por habitante) y Tierra del Fuego (el otro extremo, 9876 pesos por habitante) porque son más complejos para sacar porque entraron al reparto luego de sancionada la ley (una con la reforma del 94', la otra cuando fue creada provincia); pero con relación al resto se van a llevar varias sorpresas: por ejemplo Santa Cruz (la provincia de los Kirchner) recibirá 5626  pesos por habitante, y San Luis (la de los opositores Rodríguez Saá), 5539 pesos, o sea apenas un poquito menos.

O por caso Córdoba (una provincia casi igual a la nuestra, pero gobernada por el oficialismo nacional) recibirá 2814 pesos por habitante de coparticipación, o sea 114 menos que Santa Fe; mientras que las provincias del NEA y NOA (entre las cuales están las más pobres del país), recibirán cifras que están bastante por encima de las de la pampa húmeda: Jujuy 4426 pesos por habitante, Chaco 4960, La Rioja 6536, Formosa 7223 y Catamarca 7843 pesos por habitante, por poner algunos casos.

Otras provincias con mayor grado de desarrollo relativo superan en cifras a las de la pampa húmeda, pero perciben menos recursos que las del NEA-NOA: Tucumán se llevará 3441 pesos por habitante, Entre Ríos 4137, o podrían sentirse discriminadas desde "la óptica de la perinola", como Mendoza que se quedará con apenas 2508 pesos por habitante de coparticipación.  

No se trata aquí de sostener que el régimen no deba rediscutirse, incluso en el contexto de una reforma tributaria para avanzar en criterios de progresividad, pero introduciendo en esa discusión otros elementos, como la capacidad de recaudación fiscal de recursos propios que posea cada provincia, o el aprovechamiento de los recursos naturales que (como la minería o el petróleo) la propia Constitución ha puesto bajo su jurisdicción.

Pero estos últimos, con todo y su importancia, lejos están de igualar los resultantes del aprovechamiento de la renta agraria diferencial de que gozan las provincias de la pampa húmeda, cuyos excedentes son apropiados por el Estado nacional a través de los derechos de exportación (las famosas retenciones); pero generan una riqueza que nada obsta a que sea también detraída en parte por los fiscos provinciales de la región (por ejemplo a través del impuesto inmobiliario), algo que hoy sucede en menor medida de lo posible y deseable.

Se trata en síntesis de exponer la endeblez del argumento que hemos llamado "de la perinola", que además se opone de plano a la Constitución Nacional, que en ese artículo 75 que hemos venido citando dice (en relación a las bases del régimen de coparticipación) que "La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires ... será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional."

Por eso la idea de "pongo tanto, debo recibir tanto" poco tiene que ver con la auténtica noción del federalismo, y se parece más a otra: